질의제목 :	민원인 - 개발행위허가 대상이 되는 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조제2항제4호 등 관련)
관련문서 :	법제처 법령해석총괄과 - 2608(2020. 6. 4.) 법제처 법령해석총괄과 - 2748(2020. 6. 18.)

1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제51조제2항제4호 본문의 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”는 동일한 토지에 대해 절토한 후 성토하는 과정에서 토지의 형질변경 결과가 토지의 형질변경 전에 비해 2미터 이상 변화한 경우를 의미하는지, 아니면 절토ㆍ성토 중 어느 하나라도 2미터 이상인 경우를 의미하는지?

※ 질의배경

민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

국토계획법 시행령 제51조제2항제4호 본문의 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”는 절토ㆍ성토 중 어느 하나가 2미터 이상인 경우를 의미합니다.

3. 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에서는 토지의 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정하면서 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 개발행위허가를 받지 않도록 제외하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제51조제2항제4호 본문에서는 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”에 해당하지 않는 형질변경을 개발행위허가 대상에서 제외되는 행위로 규정하고 있으므로, 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경은 개발행위허가 대상에 해당합니다.

그런데 국토계획법 시행령 제51조제1항제3호에서는 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 토지의 형질변경으로 규정하고 있고, 통상 가운뎃점은 열거할 어구들을 일정한 기준으로 묶어서 나타낼 때 사용하므로 절토와 성토는 정지 또는 포장 등과 같이 각각 토지의 형상을 변경하는 방법의 종류로 보아야 하며, 절토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 성토의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위 모두 각각 토지의 형질변경에 해당한다고 보아야 합니다.

「한글 맞춤법」(문화체육관광부고시) 별표 문장부호 제5호(1) 참조

그렇다면 국토계획법 시행령 제51조제2항제4호 본문에서 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 형질변경을 개발행위허가 대상으로 규정한 것은 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토를 위한 형질변경이라고 하더라도 그 과정에서 절토 또는 성토의 규모가 각각 2미터 이상인 경우에는 해당 토지의 형상 변경에 대해 관할관청에서 검토하고 허가 여부를 결정하도록 하려는 것으로 보아야 합니다.

만약 이와 달리 “2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우”를 절토와 성토가 순차적으로 이루어진 결과가 토지의 형질변경 전에 비해 2미터 이상 변화한 경우를 의미한다고 본다면, 국토계획법 시행령 제53조제3호가목에서 “높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등”을 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위로 규정한 것도 절토 또는 성토의 규모에 상관없이 그 결과를 기준으로 경미한 변경 여부를 판단하게 될 뿐 아니라, 토지의 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하고 난개발을 방지하며 국토를 계획적으로 관리하기 위한 개발행위허가 제도의 취지에도 부합하지 않습니다.

「개발행위허가운영지침」(국토교통부훈령 제1218호) 제1장제2절 1-2-1 참조

<관계 법령>

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)

3. ～ 5. (생  략)

② ～ ④ (생  략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.

1. ㆍ 2. (생  략)

3. 토지의 형질변경 : 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)

4. ～ 6. (생  략)

② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다.

1. ～ 3. (생  략)

4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다.